关于引导农村牧区土地草原经营权有序流转 发展农牧业适度规模经营的实施意见
内蒙古自治区农牧厅
关于引导农村牧区土地草原经营权有序流转
发展农牧业适度规模经营的实施意见
内党办发〔2015〕41号
为全面贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见〉的通知》(中办发〔2014〕61号)，规范引导农村牧区土地(指承包耕地)草原(指承包草原)经营权有序流转，积极发展农牧业适度规模经营，加快推进农牧业现代化进程，结合自治区实际，提出如下实施意见。
一、总体要求和基本原则
(一)总体要求
深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，根据中央和自治区关于全面深化农村牧区改革的安排部署，按照加快构建以农牧户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农牧业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农牧业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农牧业增效和农牧民增收为目标，坚持农村牧区土地草原集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地草原经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农牧业经营体系。改革的方向要明、步子要稳，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农牧业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农牧业适度规模经营发展与城镇化进程、农村牧区劳动力转移规模相适应，与农牧业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农牧业社会化服务水平提高相适应，让农牧民成为土地草原流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。
(二)基本原则
——严格落实农村牧区土地草原集体所有权，稳定农牧户承包权，放活土地草原经营权。以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。
——坚持改革创新。充分发挥农牧民首创精神，创新流转形式和规模经营方式，鼓励土地草原经营权向专业大户、家庭农牧场、农牧民合作社等新型农牧业经营主体流转，允许农牧民以土地草原承包经营权入股发展农牧业产业化经营。赋予农牧民对承包土地草原的占有、使用、收益及经营权抵押、担保权能，增加农牧民收入。
——坚持依法、自愿、有偿。土地草原经营权流转要依法依规进行，以农牧民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，不得违背农牧民意愿，不得损害农牧民权益，不得改变土地草原用途，不得破坏农牧业综合生产能力和农牧业生态环境。加强土地草原流转管理和服务，依法调处纠纷，依法保护农牧民土地草原承包权益和流转收益。
——坚持经营规模适度。在确保农地农用的前提下，既注重提升土地草原经营规模，又防止过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。
二、稳定农村牧区土地草原承包关系
(三)健全农村牧区土地草原登记制度。认真贯彻落实土地草原承包法律法规和政策，切实维护农牧民对承包土地草原的各项权利，进一步明确所有权、承包权、经营权之间的关系。完善土地草原承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地草原承包经营权登记制度。强化土地草原承包经营权物权保护，为土地草原经营权流转奠定坚实的产权基础。切实维护妇女的土地草原承包权益。
(四)稳步推进土地承包经营权确权登记颁证和草原确权承包工作。全面落实《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发〈内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案〉等三个方案的通知》(内政办发〔2014〕98号)要求，在总结试点经验的基础上，用5年左右时间基本完成全区土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农牧户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记不健全等问题。加快推进草原确权承包工作，妥善解决草原权属纠纷矛盾、四至不清、“证、账、地”不符、证件不齐和损坏、遗失等问题。坚持分级负责，强化旗县、苏木乡镇两级的责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。充分调动农牧民群众积极性、主动性，依靠嘎查村民民主协商，自主解决矛盾纠纷。土地草原承包经营权确权登记颁证工作经费纳入地方各级财政预算，自治区财政给予适当补助，确保确权登记颁证工作顺利进行。
(五)赋予土地草原承包经营权权能。在坚持农村牧区土地草原集体所有权前提下，赋予农牧民更多的财产权和收益权。有条件的地区可以在建立健全抵押资产处置机制的基础上，积极开展土地草原经营权抵押、担保试点。自治区 、农牧业等部门在原有土地草原经营权抵押、担保试点的基础上，总结试点经验，逐步在全区推开，确保实现农牧民土地草原承包权和经营权权能。
三、规范引导土地草原经营权有序流转
(六)创新土地草原流转形式。积极研究探索土地草原集体所有权、农牧户承包权和土地草原经营权在土地草原流转中的具体实现形式。引导农牧户流转承包土地草原经营权，促进农牧民转移就业。鼓励承包农牧户在自愿的前提下，采取转包、出租、转让、入股等形式，依法自主流转承包土地草原经营权，或委托发包方、土地草原流转服务机构流转承包土地草原经营权。鼓励农牧民在自愿基础上采取互换并地方式，解决土地细碎化问题。
(七)规范土地草原流转行为。土地草原是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农牧户自主决定，流转收益应归承包农牧户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。农村牧区基层组织无权以任何方式决定流转农牧户的承包土地草原，凡是整嘎查村(组)流转的，必须经全体农牧户书面委托，不得以少数服从多数的名义，将农牧户承包土地草原集中对外招商经营。切实防止少数基层干部私相授受，谋取私利。严禁通过将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地草原流转，对下指标定任务、行政命令强行进行土地草原流转的，要及时予以纠正并依照有关规定严肃追究相关责任人的责任。
(八)建立农村牧区产权交易市场。采取政府主导、相关部门共建的方式，建立健全自治区、盟市、旗县、苏木乡镇、嘎查村五级联通的土地草原流转和资源资产资金管理一体的产权交易管理信息平台，实现农村牧区“三资”管理和产权交易信息化、网络化。充分发挥自治区融资服务网功能，实现新型农牧业经营主体和各类 机构信息的互联互通。引导鼓励银行、小贷公司、担保公司、保险公司等各类融资服务机构进驻农村牧区产权交易市场，制定完善土地草原承包经营权抵押担保办法，实现土地草原经营权融资功能。加强融资担保服务管理，设立土地草原融资风险保障基金，建立健全与各类融资服务机构的风险分担机制，推动土地草原融资持续健康发展。制定农村牧区产权交易市场建设的实施意见，对建设产权交易市场的基本原则、产权交易范围、产权交易管理等作出规范。
(九)合理确定土地草原经营规模。各地区要根据区域特征、农牧业生产条件、经济发展水平，研究制定适合本地区土地草原规模经营的标准。防止脱离实际、违背农牧民意愿、片面追求超大规模经营的倾向，现阶段对土地草原经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、家庭经营收入相当于当地二三产业务工收入的，给予重点支持。
(十)扶持粮食规模化生产。加大对粮食生产支持力度，继续实施种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等政策。积极争取将我区列入国家“三项补贴”改革试点范围。完善农机具购置补贴政策，向主产区和新型农牧业经营主体倾斜，扩大节水灌溉设备购置补贴范围。积极开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点，允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资。探索改革农牧业保险运行机制，逐步将目前的成本保险转变为收入保障型保险，主要粮食品种保险实现粮食生产规模经营主体愿保尽保，探索对产粮大县稻谷、小麦、玉米、大豆、马铃薯等五大粮食品种国家统一购买成本保险、粮食生产规模经营主体购买收入保险、国家给予保费补贴的新型农牧业保险机制。研究制定相应配套办法，更好地为粮食生产规模经营主体提供耕地质量提升与保护、节本增效技术、科技推广等支持和服务。
(十一)严格耕地和草原用途管制。坚持最严格的耕地和草原保护制度，切实保护基本农田和基本草原。严格落实耕地和草原保护责任制，严禁借土地草原流转之名违规搞非农非牧建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田、基本草原栽树及其他毁坏种植条件和破坏草原生态环境的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农非牧建设的行为，坚决禁止擅自将耕地和草原非农化、非牧化，严格用途管制。对撂荒耕地的，可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制其行为。保证粮食播种面积，保障国家粮食安全。
四、加快培育新型农牧业经营服务主体
(十二)发挥家庭经营的基础作用。大力扶持家庭经营，重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农牧业为主要收入来源、从事专业化、集约化农牧业生产的家庭农牧场。引导和鼓励具有生产规模、资金实力和专业特长的农村牧区专业大户发展成为家庭农牧场。鼓励和扶持家庭农牧场发展粮食规模化生产和畜禽规模化养殖。制定家庭农牧场标准，分级建立家庭农牧场名录，作为支持和发放补贴的依据。加强平时监测，实行动态管理，及时对家庭农牧场名录进行更新。加强对家庭农牧场的管理指导，加大技术、资金等支持力度，鼓励各地区整合涉农涉牧资金建设连片高标准农田、饲草料基地，并优先流向家庭农牧场、专业大户等规模经营农牧户。
(十三)探索新的集体经营方式。集体经济组织作为发包方，要积极为承包农牧户开展多种形式的服务，通过统一服务降低农牧业生产成本、提高生产效率。有条件的地方根据农牧民意愿，可以统一连片整理耕地、整合草原，将土地草原折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农牧民以承包地入股的形式组建土地草原股份合作社，通过自营或委托经营等方式发展农牧业适度规模经营。
(十四)鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励工商资本进入农牧业，为农村牧区带来先进的技术和生产经营模式。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村牧区“四荒”资源发展多种经营，投资参与土地整治和高标准农田建设。支持农牧业企业与农牧户、农牧民合作社建立紧密的利益共同体，实现合理分工、互利共赢。
(十五)加强对工商企业租赁农牧户承包土地草原的监管。对工商企业长时间、大面积租赁农牧户承包土地草原要有明确的上限控制，各地区既要确定本行政区域内工商资本租赁土地草原面积占承包耕地、草原总面积比例上限，也要确定单个企业(组织或个人)租赁土地草原面积上限，同时流转期限不得超过第二轮土地承包剩余时间。建立健全资格审查、门槛准入、项目审核、风险保障金制度。按照受让方缴纳为主、地方政府适当补助的原则，设立工商资本流转土地草原风险保障金，风险保障金由受让方土地草原流转保证金和地方政府土地草原流转风险补助资金组成，具体标准由各地区根据实际确定。建立工商企业租赁农牧户承包土地草原按面积分级备案制度，制定备案标准。加强对工商企业租赁承包地的事中事后监管，定期对租赁土地草原企业的经营能力、土地草原用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地草原的利用、合同履行等情况，及时查处纠正工商企业违法违规长时间大面积流转土地草原或利用流转土地草原搞非农非牧建设等行为，防止浪费耕地和草原资源，保障农牧民的土地草原承包权益。
(十六)推进农牧民合作社规范发展。鼓励发展多种形式的农牧民合作社，支持农村牧区各类经营主体在农畜产品加工、储存、运输、销售等二三产业环节兴办农牧民合作社。深入推进农牧民合作社示范社创建，建设一批组织机构健全、内部管理民主、财务核算规范、运行机制完善、利益分配合理、标准统一的自治区级农牧民合作示范社。扩大对家庭农牧场、专业大户、农牧民合作社、龙头企业的扶持资金规模，新增农牧业补贴向新型农牧业经营主体倾斜，加快建立财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。落实新型农牧业经营主体相关税收优惠政策，进一步简化办税环节，优化办税流程。各级财政每年安排一定资金支持农牧民专业合作组织发展，重点支持合作组织发展能力建设，引导合作组织加强和规范管理，增强与成员之间的利益联结。
五、建立健全农牧业社会化服务体系
(十七)积极培育农牧业社会化服务组织。建立健全农牧业技术推广、动植物疫病防控、农畜产品质量安全等基层公共服务体系，加快推进基层公共服务机构由技术服务型向管理和技术服务并重转型，切实提高服务现代农牧业发展能力，有效促进公益性服务与经营性服务相衔接、相补充。大力培育多元化、多形式、多层次的农牧业经营性服务组织，发展“托管式”、“承包式”、“全程式”等多种类型的社会化服务模式。鼓励发展良种种苗统育统供、病虫害统防统治、测土配方统测统配、农机作业统耕统收、粮食烘干等服务。积极发展农畜产品电子商务，完善“12316”农牧业信息服务平台，提升农牧业信息服务水平。
(十八)加强新型职业农牧民教育培训。整合教育培训资源，实施新型职业农牧民培训工程，围绕主导产业开展农牧业技能和经营能力培养培训，扩大农村牧区实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农牧场经营者、农牧民合作社带头人、农牧业企业经营管理人员、农牧业社会化服务人员和返乡农牧民工的培养力度，把有一定知识和能力的青年农牧民纳入实用人才培养计划，着力造就一批农村牧区新型职业农牧民、实用人才和致富带头人。
(十九)发挥供销合作社优势和作用。以基层合作经济组织建设、壮大社有企业农牧业服务能力、强化联合社服务功能为重点，扎实推进供销合作社综合改革试点，把供销合作社打造成服务农牧民生产生活的生力军和综合平台。积极构建新农村新牧区现代流通服务网络，利用供销合作社农资企业和经营渠道，深化行业合作，推进技物结合，为新型农牧业经营主体提供服务。支持供销合作社、农畜产品流通企业、农副产品批发市场、网络终端与新型农牧业经营主体对接，开展农畜产品生产、加工、流通服务。鼓励基层供销合作社领办创办专业合作、股份合作等多种形式的农牧民合作组织。鼓励基层供销合作社针对农牧业生产重要环节，与农牧民签订服务协议，开展合作式、订单式服务，提高服务规模化水平。
土地草原问题涉及广大农牧民切身利益，事关全局。各级党委、政府要充分认识引导农村牧区土地草原经营权有序流转、发展农牧业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性，切实加强组织领导，推动各项工作落实。要严格按照中央政策和国家法律法规办事，妥善解决好农村牧区土地草原流转中出现的问题，及时查处违纪违法行为。要坚持从实际出发，加强调查研究，搞好分类指导，积极开展试点试验，认真总结基层和农牧民群众创造的好经验好做法。要加大政策宣传力度，准确把握政策要求，营造良好的改革发展环境。加强农村牧区经营管理体系建设，明确相应机构承担农村牧区经营管理的工作职责，确保事有人干、责有人负。各有关部门要抓紧制定完善相关政策，建立工作指导和检查监督制度，推进农村牧区土地草原经营权有序流转和农牧业适度规模经营健康发展。
来源：内蒙古自治区农牧厅
